Embedsværket er blevet mere politiseret. Men det er nødvendigt, mener Jørgen Grønnegård

Målt i antal ord i gældende love og bekendtgørelser, er reguleringen tredoblet fra 1990-2018, og den ændres stadig oftere.

Udviklingen betyder, at regeringen og ministrene ikke længere magter store dele af lovarbejdet.

Så den vedtagne lovgivning er i stigende grad af en slags, hvor embedsmændene får myndighed til at udarbejde de konkrete regler gennem bekendtgørelser.

Men ifølge Grønnegård bliver embedsmændenes rolle stadig tungere i alle dele af den politiske proces:

Lige fra forberedelsen af udspil, over politiske aftaler og forlig og det efterfølgende arbejde, når de ofte juridisk upræcise politiske ønsker skal gøres til konkrete lovforslag, og til lovene er vedtaget og bekendtgørelser skal udfærdiges.

Moderne forvaltning er altså ikke sagsbehandling, hvor man sidder og finder ud af, om man skal give den ene eller anden tilladelse.

Jørgen Grønnegård Christensen
Professor emeritus, Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet

Med andre ord. Politikerne sætter rammen, og embedsapparatet skaber eller udfylder indholdet.

"Moderne forvaltning og administration er altså ikke sagsbehandling, hvor man sidder og finder ud af, om man skal give den ene eller anden tilladelse. Nej, det er at forberede beslutninger og gennemføre beslutninger relativt selvstændigt om noget, der grundlæggende er politiske valg," siger Grønnegård.

Hvilke krav stiller det til embedsmændene?

"At de skal levere noget, som vinder politisk accept. Ikke bare hos deres minister og regering, men også hos en kreds af partier, hvis området er forligsbelagt," siger Grønnegård og fortsætter.

"For at embedsfolkene kan løfte opgaven, kræver det, at de har en ekstremt veludviklet forståelse for det politiske arbejde og det politiske spil. Embedsmændene skal have politisk indlevelsesevne. Og konklusionen på det punkt er, at den har de. Det er meget sjældent, det svigter."

Politisk forankring

Den traditionelle forståelse af embedsværket er, at det er et trægt bureaukrati, hvor enhver beslutning skal godkendes af alle led i kæden. Fra den fuldmægtige i styrelsen til ministeren.

Men ifølge Grønnegård er den tid forbi.

Der træffes utallige beslutninger i bunden af pyramiden, fordi toppen ikke har kapacitet og indsigt til at finkæmme ethvert område i den tætte regulering.

Hvad ville der ske, hvis embedsmændene ikke kunne navigere i det politisk-taktiske?

"På ministerkontorerne og i regeringen ville der opstå en meget høj grad af mistillid til embedsfolkene. Og så ville regeringen og ministrene blive bragt i vanskeligheder, fordi embedsapparatet var gået fejl af den politiske stemning," siger Grønnegård. 

Ifølge professoren er det derfor demokratisk legitimt, når ministre og særligt regeringstoppen, i diverse regeringer i de sidste 20-25 år, er blevet mere markante i kravene til embedsværket.

Hvis retningen ikke blev dikteret skarpt fra øverste politiske niveau, ville et embedsværk, der i styrelser og departementer beskæftiger 50.000 årsværk, dagligt træffe beslutninger, der ikke var politisk og demokratisk forankret.

Hvad med fagfagligheden?

Dybvad-udvalget, der blev nedsat af DJØF i 2022, efter blandt andet mink-sagen og coronaforløbet, skrev i sin rapport, at der ifølge embedsværket efterspørges mere og mere politisk-taktisk rådgivning fra politisk side, og "at det i praksis kan være udfordrende at balancere den indholdsmæssige (faglige) rådgivning over for det politisk taktiske."

Vi har fået en opdeling i regeringen og i centraladministrationen, hvor vi har A-ministre med A-ministerier og B-ministre med B-ministerier.

Jørgen Grønnegård Christensen
Professor emeritus, Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet

Samtidig betoner Grønnegård i "Embedsfolk", at der siden Nyrup-regeringen er kommet mere koordination på tværs af ministerierne med regeringsudvalgene, Koordinationsudvalget og Økonomivalget, i centrum.

Er der ikke en risiko for, at ressortfagligheden svinder ind, når embedsmænd på alle niveauer skal orientere sig mod den helt brede politiske linje, som regeringen fastsætter?

 "Jo, men der skal vi nok ind og sondre. Den centralisering, der ligger i den øgede regeringskoordination, indebærer per definition en svækkelse af fagministeriernes selvstændighed, og at vi har fået en opdeling i regeringen og i centraladministrationen, hvor vi har A-ministre med A-ministerier og B-ministre med B-ministerier," siger Grønnegård og fortsætter:

"Det gør, at det kan være meget svært for fagministre og deres administrative folk at trænge igennem. Men det er jo ikke alle sager, det her gælder for. Der bliver hver dag truffet tusindvis af beslutninger på Slotsholmen, og det er meget selektivt, hvad der kører helt op til toppen," siger han.

Af eksempler på sager, hvor forholdet mellem ressortfagligheden og den stramme styring i regeringstoppen har været på kollisionskurs, nævner Grønnegård Covid-19-forløbet og særligt Mink-sagen.

"Der har vi set nogle tilfælde, hvor det er gået meget hurtigt, og hvor det har været svært at trænge igennem med de ressortspecifikke spørgsmål og de dybdegående analyser af de juridiske og tekniske sider," siger Grønnegård.

Jeg har læst, at du betragter Mink-sagen som en undtagelse. Kan den ikke også betragtes som det ypperste eksempel på risikoen ved udviklingen?

"Jo, du kan også sige, at den viser, hvordan det centraliserede system kan pervertere. Og det gjorde det der. Men det ændrer ikke ved, at det er en undtagelse," siger Grønnegård.

Tempoet i politik

I bogen beskriver Jørgen Grønnegård Christensen, hvordan nutidens departementschefer i stigende grad kommer fra andre ministerier end det, de skal virke i. Særligt Justitsministeriet og Finansministeriet rekrutteres der fra.

Departementscheferne har altså ikke nødvendigvis en tung faglig indsigt i ministeriets ressortområde.

Kunne man ikke forestille sig, at et embedsapparatet, med mindre blik for det politisk-taktiske, ville kunne trække noget af tempoet ud af den politiske proces?

"Det tvivler jeg på ville fungere, for det ville der ikke være nogen regering, der kunne leve med. For selvom partierne i Folketinget kritiserer, med rette, hastigheden i den politiske beslutningsproces, så ville de samme partier sige, at der ikke kan tøves og nøles, når der opstår sager."

Så hastigheden er bestemt fra politisk hold?

"Ja, men den er et vilkår, der er svært at klarlægge opkomsten af."

Klimarådet og Det Økonomiske Råd som forbilleder

Jørgen Grønnegård Christensen afslutter sin bog med en anbefaling.

Han ønsker sig, at der etableres flere institutioner som Det Økonomiske Råd og Klimarådet.

Med de to lovfæstede råd som forbilleder, skal der også på andre store områder oprettes organer, der ikke skal træffe beslutninger, men som på baggrund af tung faglighed kan lave kritiske analyser af den politik, der føres.

Det er en anerkendelse af, at der træffes rigtig mange beslutninger, som hviler på et ret tyndt forberedelsesmæssigt grundlag.

Jørgen Grønnegård Christensen
Professor emeritus, Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet

Akkurat som når Klimarådet undersøger, om de nuværende klimatiltag fører til indfrielse af løfterne i klimaloven, eller når overvismanden kommenterer på statsministerens pensionsudmelding.

Men hvorfor kan det ikke komme indefra i ministerierne?

"Det kunne man godt forestille sig, men det er et teknokrati, og det ville aldrig have nogen gang på jord i forhold til politikerne," siger Grønnegård og fortsætter:

"Ikke desto mindre kan der jo være problemer, fordi politikerne kan være tilskyndet til at skære hjørner af omkring fakta og årsagssammenhænge, fordi det ikke passer ind i deres politiske dagsorden. Men jeg er kommet frem til, at det kan man altså ikke sikre internt i organisationen. Der må man etablere institutioner udenfor, som kan være med til at afbalancere det."

Når du foreslår, at der skal laves flere råd, er det så ikke en anerkendelse af, at balancen er blevet skæv, tippende til det politisk-taktiske?

"Jo, det er en anerkendelse af, at der træffes rigtig mange beslutninger, der hviler på et ret tyndt forberedelsesmæssigt grundlag," siger Jørgen Grønnegård Christensen.