Administration er ikke bare bureaukrati

Af Torben Buse
Direktør i Det Kommunale og Regionale Evalueringsinstitut (KREVI)

Omfanget af den kommunale administration tiltrækker sig altid stor opmærksomhed, når emnet med mellemrum toner frem i den offentlige debat. Det er i sig selv ikke overraskende. Administration har en dårlig ordklang og bliver hurtigt synonymt med bureaukrati og andre dårligdomme som pengespild og kolde hænder.

Derfor var reduktioner i den kommunale administration da også et fokuspunkt ved gennemførelsen af kommunalreformen i 2007. Med de store nye kommuner ville der kunne realiseres ikke ubetydelige stordriftsfordele på ikke mindst det administrative område. Det var et stærkt argument for en kommunalreform.

Men hvad ved vi så egentlig om udviklingen i den kommunale administration efter kommunalreformen? Lad mig vove pelsen.

Stigende administrationsomkostninger
KREVI lavede for nylig en undersøgelse af kommunernes administrative ressourceforbrug for perioden 2006 til 2010. To spørgsmål var i fokus: Hvordan er det gået med den kommunale administration efter kommunalreformen, og er der nogen kommuner, som har gjort det bedre end andre?

Uanset hvordan tallene opgøres, så er svaret på første spørgsmål, at de samlede administrationsomkostninger har været stigende fra 2006 til 2010. Det gælder, når tallene opgøres i lønkroner, hvor gennemsnitsomkostningen vokser fra 5.306 til 5.611 kr. pr. indbygger. Og det gælder for udviklingen i det administrative personales andel af kommunens samlede personale, der vokser fra 15 % til 15,5 %.

At især de sammenlagte kommuner har formået at holde igen med udgifterne til administration indikerer, at det faktisk er lykkedes kommunerne at høste de ønskede stordriftsfordele ved kommunalreformen. Det er en nuance, som kommunestyrets dommedagsprofeter overser.

Torben Buse
Direktør i KREVI

En del af forklaringen er beskæftigelsesreformen, hvor kommunerne overtog ansvaret for hele beskæftigelsesindsatsen. Den står for cirka en tredjedel af stigningen i det administrative personale.

Forklaringen på den øvrige stigning kan både være kommunernes egen adfærd, men det kan i lige så høj grad være et resultat af voksende regulering fra statens side og kompleksitet i de nye kommunale opgaver. Vi ved det sådan set ikke.

Med til billedet hører også, at kommunernes tal for 2011 peger på, at det administrative vil falde væsentligt i 2011. Den indsats bør ikke underkendes, selvom den kommer lidt sent i forhold til kommunalreformen.

Begræsning fører til vækst
De mulige forklaringer på den overordnede udvikling ændrer imidlertid ikke ved den anden hovedkonklusion - nemlig at der er ganske store forskelle på udviklingen 2006-2010 i det administrative ressourceforbrug i de forskellige kommuner. Fra et fald på 972 kr. pr. indbygger til en stigning på 1.465 kr. pr. indbygger. Og knap hver femte kommune er faktisk lykkedes med at reducere det administrative ressourceforbrug. Hele udviklingen kan altså ikke bare bortforklares med statslige ugerninger.

Et nok så interessant resultat i undersøgelsen er, at især sammenlagte kommuner har formået at begrænse det administrative ressourceforbrug. Og det er faktisk de kommuner, der er vokset relativt mest i størrelse, som samtidig har høstet de største gevinster.

At især de sammenlagte kommuner har formået at holde igen med udgifterne til administration indikerer, at det faktisk er lykkedes kommunerne at høste de ønskede stordriftsfordele ved kommunalreformen. Det er en nuance, som kommunestyrets dommedagsprofeter overser.

Lad mig fremhæve en sidste iagttagelse fra undersøgelsen. Når talen falder på administrative akademikere har sammenlægningskommunerne faktisk en højere vækst end fortsætterkommunerne. Det er den eneste gruppe af administrative medarbejdere, hvor det er tilfældet. Selvom den gennemsnitlige fortsætterkommune stadig har flere administrative akademikere pr. 1.000 indbyggere i 2010 end den gennemsnitlige sammenlægningskommune, vidner det om en udvikling, der stemmer fint overens med forventningen om øget professionalisering og specialisering.

Netop specialisering og professionalisering var ifølge Strukturkommissionen også en del af formålet med kommunesammenlægningerne. En stærkere strategisk administrativ kapacitet i kommunerne er en grundforudsætning for, at de kan levere den faglige udvikling, som er bydende nødvendig med de kommende års stramme økonomiske udvikling. Administration er ikke bare bureaukrati. Det er en væsentlig del af grundlaget for både en udvikling og en styring af den offentlige sektor. Det må man ikke glemme.

Effektivisering
Hvad så nu, fristes man til at spørge. Hvordan kommer vi videre? På mange punkter er kommuner godt på vej i reduktionen af administrationens omfang - det tyder tallene for 2011 på. Og samtidigt viser forskellene i kommunernes udvikling, at der faktisk er en del kommuner, der stadig vil kunne hente gevinster på det administrative område. Også de kommende års arbejde med sammenlægning af institutioner i mange kommuner rummer muligheder for administrative effektiviseringer.

En mulighed er at kigge hen på udbudsområdet. Her indgik den forrige regering en såkaldt konkurrenceudsætningsaftale, der var flerårig. Indholdet kan der være forskellige synspunkter på. Men metoden har rent faktisk vist sig effektfuld. Kommunerne løftede det samlede omfang af udbudte ydelser i perioden. Den samme model kunne anvendes på det administrative område - et enkelt mål for udviklingen de kommende fire år med løbende opfølgning.

Det kunne være vejen til at accelerere realiseringen af administrative gevinster. Som metode vil det også være i fin tråd med de ønsker om flere aftaler og partnerskaber, som regeringen har annonceret. Og selvom det er svært, så er det ikke umuligt at måle udviklingen i den kommunale administration.

Når det er sagt, er det samtidigt vigtigt at få undersøgt, hvad de kommuner har gjort, som er lykkedes med at sænke det administrative ressourceforbrug. Det ved vi ikke nok om lige nu. Men det bliver vigtigt at få undersøgt og beskrevet - både til inspiration for kommunerne men også til brug for staten, når der skal ses på regelforenklinger. Det kunne også være en del af en eventuel aftale om den kommunale administration mellem kommuner og stat.