6 A'er fra departementschef: Grønnegårds nye bog åbner for den skjulte mekanik i Slotsholmens sorte boks

Det er ikke en akademisk bog tynget af teorier og referencer. Det er en bog henvendt til den interesserede læser, som godt vil vide, hvad der egentlig foregår på Slotsholmen.

Den søger at svare på fem spørgsmål om embedsfolkene: Hvad laver de? Hvem er de? Hvordan arbejder de? Hvem tjener de? Og kan vi stole på dem? Den baserer sig på og sammenfatter et helt livs studier af centraladministrationens aktører, organisationer og processer, men den rummer også Grønnegårds personlige vurderinger og bud på mulige forbedringer.

De gode, gamle dage

Mange af de aktuelle perspektiver på centraladministrationens tilstand baserer sig på en underforstået eller udtrykkelig guldaldertese: Engang i fortiden var alting godt, men siden er det gået ned ad bakke.

Kun lidt karikeret: Før var embedsfolkene styret af hensyn til lovlighed og faglighed, men nu er de blevet politiske luderkarle styret af spin.

Den tese abonnerer Grønnegård ikke på.

Politikerne har simpelt hen ikke en beslutningskapacitet, der gør det muligt for dem at udfylde hele det politiske rum.

Jacob Heinsen
Departementschef, Transportministeriet

Han beskriver det forrige århundredes påståede guldalder som "formløshedens forvaltning", hvorimod nutidens forvaltning er blevet stadig mere regelbundet og tæt procesreguleret. Grønnegård peger på, at denne tætte normering er en ret ny udvikling. Vi behøver ikke at gå meget langt tilbage i tiden, før det langtfra var snorlige på Slotsholmen.

Det kan jeg bekræfte fra egne erfaringer.

Da jeg i 1993 begyndte som embedsmand i Finansministeriet, bestod en sag af en bunke papir-dokumenter – breve, notater, forelæggelser – lagt ind i et rødt plastikomslag.

Dokumenterne skulle principielt sendes løbende til journalisering, men det undgik man så vidt muligt i praksis, da de så forsvandt – først ned i journalen og så ned i kælderen, hvorfra de kun vanskeligt kunne genfindes.

Så i praksis blev der ikke journaliseret så meget før sommerferien, hvor der til gengæld kunne foretages en grundig oprydning i sagens akter. Offentlighedsloven og forvaltningsloven blev helt klart ikke overholdt – i hvert fald ikke i 8. kontor.

Med indførelsen af IT og i særdeleshed mail blev det sådan set bare værre. For i det gamle, papirbårne system, var beslutningerne trods alt dokumenteret på fysiske forelæggelsessider, hvor hele kæden op til departementschef og minister havde sat deres initialer. Med mail blev det mere uklart og vanskeligt dokumenterbart, hvem der havde set en sag, og hvem der havde godkendt.

Det var en uholdbar tilstand, og da jeg selv fik ansvar som departementschef, bidrog jeg derfor til at styrke procesreguleringen ved i 2010 at indføre et digitalt sagsstyringssystem i Transportministeriet. Det var forsøgt andre steder før, men jeg tror vi var de første, der fik det til at fungere. Med sådan et system er sagsbehandling og beslutninger til enhver tid fuldt dokumenteret og journaliseret.

Jeg husker, at jeg stolt demonstrerede for mine departementschefkolleger, hvordan jeg på min PC i realtid kunne modtage en forelæggelse i systemet og lægge den videre til ministeren.

Jeg oplevede, at jeg dengang blev mødt med en vis skepsis. "Var det nu klogt? Ville det ikke skabe en overdreven transparens?" Jeg mener, at det var Karsten Dybvad. I dag arbejder alle departementer som en selvfølge i et digitalt sagsstyringssystem.

Et demokratisk under

Det er ikke min, men Grønnegårds overskrift. Det underfulde er, hvordan ganske få folkevalgte politikere – 179 medlemmer af Folketinget, 18-25 i regeringen – der som de eneste har et demokratisk mandat til at lovgive, styre og regere, også er dem, der gør det i praksis.

Embedsfolkets virke hviler på en balance mellem pligten til politisk lydhørhed, pligten til at handle på lovens grund og pligten til at forberede beslutninger på et sobert fagligt grundlag.

Jacob Heinsen
Departementschef, Transportministeriet

Og det mener Grønnegård faktisk er tilfældet, sådan i det store og hele. Der kan være problemer, konflikter og undtagelser, men helt overvejende er det faktisk politikerne, der bestemmer i dag.

Bogens hovedpointe er, at dette kun er muligt, fordi politikerne får hjælp af embedsfolkene, og fordi embedsfolkene tænker og handler politisk. Embedsfolkene er "folkestyrets formidlere", der gør deres arbejde for at sikre, at det repræsentative folkestyre kan træffe beslutninger, og at disse beslutninger kan omsættes i praksis i de offentlige institutioner og virksomheder.

Bogens tese er således, at den demokratiske styring kun er mulig, hvis embedsfolkene påtager sig opgaven med at tegne stregerne mellem de politiske prikker, som minister og regering afsætter.

Politikerne har simpelthen ikke en beslutningskapacitet, der gør det muligt for dem at udfylde hele det politiske rum. Embedsfolkenes rolle som politiske beslutningstagere er derfor i Grønnegårds perspektiv noget postivt, ja faktisk noget helt nødvendigt for at demokratiet fungerer – hvis vel at mærke embedsfolkene formår at balancere mellem lydhørhed, lovlighed og faglighed.

Lydhørhed forudsætter, at der er en lyd, man kan høre. Derfor ser Grønnegård det overvejende som en demokratisk gevinst, at politikerne i dag regerer med en større selvbevidsthed – også i forhold til embedsfolkene.

Der har været et legitimt behov for at udfordre de korporatistiske kredsløb mellem embedsfolk og ministerområdets organiserede interesser såvel som embedsfolkenes vanetænkning – ofte forklædt som faglighed.

Den svære faglighed

Embedsfolkets virke hviler på en balance mellem pligten til politisk lydhørhed, pligten til at handle på lovens grund og pligten til at forberede beslutninger på et sobert fagligt grundlag.

Det er et reelt dilemma. "Tipper man til den ene side og sætter lydhørheden over alt andet, risikerer vi at ende i politisk vilkårlighed, hvor magt er ret, jorden flad og embedsfolkene simple politiske håndlangere. Tipper man til den anden side, risikerer vi at ende enten i et stivnet regelstyre eller et ekspertvælde."

Grønnegård er skeptisk over for, om ministeriernes embedsfolk selv kan træde i karakter som faglighedens vogtere og garanter.

Jacob Heinsen
Departementschef, Transportministeriet

Selv om det er spørgsmål om lovlighed, der bliver til de store sager i offentligheden, så opfatter Grønnegård ikke dette som et generelt problem. Der er spektakulære forløb, hvor lovbrud har været sagens kerne, men han ser det ikke som et alvorligt og hyppigt forekommende problem i den politiske og administrative dagligdag.

Problemet ligger efter Grønnegårds opfattelse et andet sted, nemlig i behovet for et sobert fagligt grundlag for beslutningerne. Altså i sikringen af, at de politikere og embedsfolk, der forbereder og træffer beslutninger med potentielt vide konsekvenser, gør det på et oplyst grundlag.

Grønnegård er skeptisk over for, om ministeriernes embedsfolk selv kan træde i karakter som faglighedens vogtere og garanter. For det første fordi de er for tæt på politikken (og er nødt til at være det, hvis de skal løfte opgaven som "folkestyrets formidlere"), og for det andet fordi de faglige kompetencer simpelthen ikke er til stede i departementer, der i stigende grad er befolket af generalister (læs: scient.pol.'er).

Grønnegårds forslag til en styrkelse af fagligheden er derfor etableringen af uafhængige institutioner, som vi allerede kender det med Det Økonomiske Råd og Klimarådet, der kan kaste et kritisk fagligt lys på regeringens politik.

Jeg er selv lidt mere optimistisk end Grønnegård i forhold til muligheden af at holde den faglige fane højt i ministerierne. Men det forudsætter, dels at man ikke kun ansætter generalister, men også har nogle levende juridiske og økonomiske miljøer, dels at departementet har et godt samspil med faglige eksperter i styrelserne og kompetente folk i forskningsmiljøer og hos eksterne rådgivere.

Køb den!

Jeg må indrømme, at jeg har svært ved at være alvorligt kritisk over for denne bog (altså bortset fra at den mangler en grundig behandling af Transportministeriet).

For en læser, der har tilbragt et par årtier på Slotsholmen, er der ikke så mange overraskelser i beskrivelserne af aktører, organisationer og beslutningprocesser, men det har de fleste af Danmarks seks millioner indbyggere jo ikke. Så bogen er guld værd i forhold til at kaste lys på den sædvanligvis skjulte mekanik i Slotsholmens sorte boks.

Og så deler jeg Grønnegårds vurdering af, at samspillet mellem politikere og embedsfolk i det store hele fungerer og også fungerer bedre end i de fleste andre lande. Det korte af det lange: Køb bogen!