Professor: Danskerne ved for lidt om virksomheders magt og politikernes vej til lobbybureauer

Politiske beslutninger bliver sjældent købt og solgt, og i den udstrækning virksomheder overhovedet formår at påvirke politik, så foregår det sjældent på lovgivningsniveau, men snarere i forhold til langt mindre omsiggribende beslutninger i embedsværket.

Det er en udbredt opfattelse, at virksomheder typisk udøver enorm politisk indflydelse gennem deres lobbyindsats.

For eksempel skrev George J. Stigler i en tidsskriftsartikel "The Theory of Economic Regulation": "Regulation is acquired by the industry and is designed and operated primarily for its benefit”.

Noget tyder dog på, at det ikke er tilfældet i EU eller USA.

Derfor er en anden opfattelse ved at brede sig: I stedet for at forsøge at påvirke lovgivningen, bruger virksomheder lobbyisme til at eliminere den usikkerhed, som politiske ændringer fører med sig.

Det kan for eksempel dreje sig om, at skaffe information om fremtidige regelændringer, eller hvordan man skal tolke eksisterende regler.

I dette perspektiv er det formentlig kun de mest magtfulde virksomheder, der kan opnå systematisk indflydelse på lovgivningen.

Politikere har brug for den information, som virksomhederne sidder på.

Benjamin Egerod
Adjunkt, Copenhagen Business School

For resten af virksomhederne drejer lobbyisme sig om at undgå de omkostninger, som politisk regulering – og særligt den usikkerhed, der ofte omgiver den – kan medføre.

Dette perspektiv anser lobbyisme som en art politisk forsikring, hvilket ligger langt fra den opfattelse, som Stigler var eksponent for. Og selvom begge dynamikker formentlig er i spil, så er der meget, som tyder på, at det nyere perspektiv gælder for det meste virksomhedslobbyisme.

I dette perspektiv drejer lobbyisme sig om tillid og information: Politikere har brug for den information, som virksomhederne sidder på, men tør kun forlade sig på de virksomhedslobbyister, som de i forvejen stoler på.

Lobbyister anses på baggrund af både ekspertise og netværk

Dette har inspireret en voksende amerikansk litteratur om, hvilke evner virksomheder er på udkig efter, når de ansætter lobbyister.

Hvis lobbyisme-som-forsikring-perspektivet er rigtigt, ville vi forvente, at lobbyister var særligt eftertragtede, hvis de har: 1) personlige forbindelser til beslutningstagere, 2) stor ekspertise på et givent politisk område, samt 3) stor viden om det politiske spil.

Jeg har bidraget til denne litteratur med to medforfattede artikler.

I en tidskriftartikel med min kollega Joshua McCrain undersøger vi, hvad der sker med amerikanske lobbybureauers omsætning, når en af deres ansatte tager et offentligt job, enten som embedsperson eller ansat i kongressen.

Figur 1 viser resultatet: Der er en stigning på mellem 20 og 30 procent i lobbybureauernes omsætning. Det bekræfter, hvad mange tror: at personlige forbindelser til beslutningstagere betyder rigtig meget for lobbyister.

Figur 1: Politiske forbindelser og lobbybureauers omsætning

Note: Grafen er fra Egerod and McCrain (2023) og viser, hvordan amerikanske lobbybureauers omsætning (logaritmetransformeret) udvikler sig i tiden op til, at en af deres lobbyister tager et job i den offentlige sektor.

I et opfølgende studie har vi desuden gennemført en spørgeskemaundersøgelse med amerikanske bureaulobbyister som deltagere. Her ville vi undersøge, hvad de lægger vægt på, når de ansætter nye lobbyister til deres bureau.

Resultaterne bekræfter til dels tidligere studier i, at personlige relationer til beslutningstagere er meget vigtigt for en lobbyist.

Men det viser sig også, at lobbyister med relevant ekspertise – men uden nogen politiske forbindelser – er mindst lige så eftertragtede, som lobbyister med de absolut mest betydningsfulde politiske kontakter.

Det indikerer, at politisk ekspertise er en væsentlig årsag til efterspørgslen på amerikanske lobbyister, hvilket nuancerer vores forståelse af lobbyisters rolle: Selvom personlige forbindelser er helt centrale, går lobbyisme i meget høj grad også ud på at levere analyse og ekspertise til politiske beslutningstagere.

Det understøtter lobbyisme-som-forsikring-perspektivet, men peger også på, at lobbyisme ikke er så fordækt, som hvis alt handlede om personlige bekendtskaber mellem lobbyister og politikere.

Meget få virksomheder lobbyer

En anden faktor, der komplicerer det Stiglerske syn på lobbyisme er, at meget få virksomheder faktisk lobbyer.

Figur 2 viser amerikansk data på, hvor mange børsnoterede virksomheder, der henholdsvis donerer til politiske kampagner, lobbyer og ansætter tidligere beslutningstagere i deres bestyrelser eller direktion.

Figur 2: Få virksomheder lobbyer

Note: Grafen samler data fra Kim et al. (forthcoming) om PAC- donationer, og lobbyisme og Egerod et al. (2024) om svingdørsansættelser.

Vi kan meget klart se, at der faktisk er meget få af virksomheder, der er lobbyaktive.

Ny forskning har vist, at dette også gør sig gældende i Danmark. Det illustrerer det såkaldte Tullock-paradoks: hvis politisk aktivitet faktisk gav afkast, ville man forvente, at mange flere virksomheder var lobbyaktive.

Dette skyldes formentlig, at de fleste virksomheder ikke søger at få indflydelse på lovgivning, men snarere søger at forsikre sig imod politisk risiko. Der kan man komme langt ved at ansætte dygtige bestyrelsesmedlemmer med stærke politiske evner.

Grafens sidste kolonne viser en optælling af andelen af virksomheder med et bestyrelses- eller direktionsmedlem, som har en fortid i et offentligt embede.

Som vi kan se, er det en langt mere udbredt måde for amerikanske virksomheder at skabe sig politiske forbindelser. Og det har den fordel, at den er forbundet med langt lavere omkostninger end faktisk lobbyisme.

En nært relateret – men ofte overset – politisk strategi er at ansætte politikere, mens de stadig varetager deres embede.

Simon Weschle afdækker i en undersøgelse betydningen af disse såkaldte bijob i Storbritannien.

Han dokumenterer, at en ansættelse har stor betydning: politikere, der får bijob, ændrer både deres stemmeadfærd, og begynder at stille flere spørgsmål til ministeren.

Det sidste skyldes formentlig, at de søger at sikre sig information, som er nyttig for deres arbejdsgiver.

Det er værd at nævne, at det er tilladt for folkevalgte at have bijob i 80 procent af verdens demokratier – deriblandt Danmark.

Selvom vi ikke kender til fænomenets omgang i Danmark, er det egentlig overraskende, at karensperioder ved svingdørsansættelser er så omdiskuterede, mens regulering af bijob sjældent kommer op.

Udbredt lobbyisme gennem embedsværket

Men al den eksisterende forskning stemmer ikke overens med lobbyisme-som-forsikring-perspektivet.

En række forskningsartikler peger på, at virksomheder typisk søger at udøve indflydelse, hvor de kan beholde hele afkastet selv.

Virksomheder bruger også politisk strategi i deres interaktioner med frontlinjemedarbejdere i embedsværket.

Benjamin Egerod
Adjunkt, Copenhagen Business School

Hvis man opnår indflydelse på selve lovgivningen, vil det typisk være på de bredere linjer, hvor det vil komme hele ens branche til gode.

Men hvis man er indflydelsesrig, hvor detaljerne fastlægges i embedsværket, så vil det være lettere at skræddersy beslutninger, så de ikke kommer konkurrenterne til gode – indflydelse bliver et såkaldt privat gode.

I forlængelse af den indsigt har en voksende litteratur vist, hvordan virksomheder kan lobbye de embedsfolk, der implementerer lovgivningen.

Her er det vigtigt at nævne Jonas Whittlestones, som har lavet et dansk studie af lobbyisme af forskellige typer regler i den danske Skattestyrelse.

Whittlestone finder, at erhvervslivet har større indflydelse, når det kommer til fastlæggelsen af minutiøse detaljer i Skattestyrelsens praksis end i de bredere bekendtgørelser.

Virksomheder bruger også politisk strategi i deres interaktioner med frontlinjemedarbejdere i embedsværket. For eksempel har jeg vist, at amerikanske virksomheder kan undgå kontrolbesøg fra skattemyndigheder ved at udpege politikere til deres bestyrelser.

Det er værd at notere sig, at dette er den primære måde virksomheder interagerer med det politiske, fordi de samarbejder med frontlinjemedarbejdere omkring deres regelefterlevelse kontinuerligt.

Hvis virksomheder kan forme disse processer, vil det have betydelige konsekvenser, selvom de ikke påvirker den overordnede lovgivning.

Politikkere rekrutteres til lobby-bureauerne

Vores viden om virksomheders indflydelse i Danmark er ret spinkel. Men elementer af internationale resultater vil også gælde herhjemme.

For eksempel vil jeg forvente, at virksomhedslobbyisme vil være sjælden, og at indflydelse på lovgivning vil være forbeholdt de mest magtfulde virksomheder.

For de resterende virksomheders vedkommende vil jeg forvente, at lobbyisme-som-forsikring-perspektivet vil karakterisere dem.

Her er det værd at bemærke sig, at vi ved meget lidt om, hvordan virksomheder interagerer med embedsværket i Danmark.

Der er dog nogle væsentlige forskelle på den danske kontekst og den amerikanske.

For eksempel gør den danske korporative tradition, at de traditionelle interesseorganisationer stadig nyder mest tillid blandt politiske beslutningstagere, der helst vil undgå lobbybureauer.

Desuden er danske lobbybureauer også anderledes, idet de er langt tættere knyttet til politiske partier.

Meget tyder på, at lobbybureauerne rekrutterer meget fra de politiske ungdomspartier, og at det ikke er unormalt for kandidater for politiske partier at arbejde i bureauerne for så at trække sig tilbage, hvis de vælges ind.

Selvom begge observationer bygger på uformelle samtaler med lobbyaktører, kunne de tyde på, at bureaulobbyisme er mere båret af personlige relationer i Danmark end i USA.

Eftersom vi ved, at bijob har stor betydning i andre kontekster, burde det også afdækkes yderligere.

Benjamin Egerod
Adjunkt, Copenhagen Business School

Derudover er der en række spørgsmål, der fortjener at blive undersøgt.

Virksomheders bidrag til politiske kampagner, og navnlig de såkaldte erhvervsklubber, har længe været genstand for journalistisk interesse, men vi mangler akademisk afdækning af fænomenet.

Eftersom vi ved, at bijob har stor betydning i andre kontekster, burde det også afdækkes yderligere.

Når det kommer til svingdørsfænomenet, ved vi, at mange politikere har svært ved at finde sig et job, efter de har forladt politik, og at de store interesseorganisationer ikke ansætter specielt meget svingdørspersonale.

Dette peger på, at virksomheder som aftagere af svingdørspersonale burde undersøges nærmere.