Vismændene: Regeringen undergraver EU's kvotesystem

Af De Økonomiske Råds Formandskab
Professor Hans Jørgen Whitta-Jacobsen, professor Michael Svarer, professor Eirik Amundsen og professor Claus Thustrup Kreiner 

Regeringen fremlagde i august et katalog med mulige virkemidler til at opnå regeringens målsætning om en reduktion på 40 procent af drivhusgasudledningen i 2020 i forhold til 1990.

Denne målsætning sondrer ikke mellem den kvoteomfattede udledning, som er styret af EU's kvote­system (ETS), og den ikke-kvoteomfattede udledning, hvor Danmark skal leve op til EUs reduktionskrav.

Danske tiltag er uheldige
En målsætning, som omfatter den kvoteregulerede udledning, er uheldig af to grunde.

For det første giver klimatiltag inden for ETS ingen ekstra reduktion i CO2-udledningen, da udledningen er bestemt på europæisk plan af kvotesystemet. Hvis den danske stat ønsker at reducere den kvoteomfattede udledning, er eneste reelle mulighed at opkøbe og destruere kvoter.

For det andet virker danske reduktionstiltag i kvotesektoren undergravende for ETS, fordi de bidrager til en endnu lavere kvotepris, end den økonomiske krise allerede har bevirket. En afvikling af ETS med en (i øvrigt fejlagtig) henvisning til, at systemet alligevel ikke nytter, når kvoteprisen er så lav, ville være ekstremt uheldig for klimaet. ETS er nemlig et omkostningseffektivt system til begrænsning af udledningerne af drivhusgasser, og systemet vil oven i købet på længere sigt kunne kobles sammen med andre landes kvotemarkeder frem mod et globalt klimabeskyttelsessystem.

Hvis den danske stat ønsker at reducere den kvoteomfattede udledning, er eneste reelle mulighed at opkøbe og destruere kvoter.

De økonomiske vismænd: Professor Hans Jørgen Whitta-Jacobsen, professor Michael Svarer, professor Eirik Amundsen og professor Claus Thustrup Kreiner
De Økonomiske Råds Formandskab

Selve kvotesystemet fejler ikke noget 
Vores granskning af ETS i den seneste miljøøkonomiske vismandsrapport viser, at ETS holder udledningen af drivhusgasser under et fastsat niveau. Dette er det væsentligste kriterium for et velfungerende kvotesystem. Den store handelsvolumen og det forhold, at der er opstået et marked for fremtidige kvoter, viser, at markedet for kvoter er veludviklet. Den lave kvotepris kan ikke tages som udtryk for at, at ETS ikke fungerer efter hensigten - kun at de aktuelle reduktioner af udledningerne i øjeblikket ikke er særligt dyre at opnå. Den lave kvotepris er blandt andet et resultat af, at den økonomiske krise har forårsaget en lav efterspørgsel efter kvoter, ligesom brugen af internationale CO2-kreditter samt ensidige nationale tiltag i kvotesektoren - f.eks. statsstøtte til produktion af el med vedvarende energi - har reduceret efterspørgslen.

I sidste ende er det kombinationen af ambitionsniveauet udtrykt ved antallet af kvoter og efterspørgslen efter kvoter, der styrer kvoteprisen, og derved bestemmer, hvor meget der investeres i udvikling af klimavenlig teknologi. Man kan argumentere for, at antallet af kvoter er for højt og reduceres for langsomt. Det er vi enige i, men de mange kvoter er et problem for ambitionsniveauet - ikke for selve systemet ETS.

EU kvoteloft efter 2020
Danmark bør derfor støtte bestræbelserne for, at EU hurtigt fastlægger et ambitiøst loft for perioden efter 2020. Dette vil give et klart signal om EU's hensigter på klimaområdet, og priserne på kvotemarkedet vil derved komme til at afspejle omkostningerne ved at nå disse mål.

Desuden kan det være fordelagtigt at inkludere så mange sektorer som muligt i EU-ETS, hvilket også er en del af regeringens klimaoplæg. En oplagt mulighed er at medtage distributører af fossile brændsler i kvotesystemet ved at pålægge dem en kvoteforpligtelse ved salg til formål, der ikke allerede er pålagt kvoteforpligtelse.

På den måde vil CO2-udledningerne fra transport, husholdninger og små virksomheder kunne reguleres gennem det fælles europæiske system. Ikke alene vil det øge omkostnings­effektiviteten, det vil også gøre mange af de nationale mål i ikke-kvotesektoren overflødige.

Danske mål skal være i ikke-kvotesektorer 
Så længe, der er en opdeling af klimareguleringen i et kvoteomfattet område, som ETS håndterer på fælles EU-niveau, og et resterende område, som håndteres ved nationale reduktionskrav, bør den danske indsats rettes mod opfyldelse af de nationale mål i ikke-kvotesektoren.

De seneste fremskrivninger for de ikke-kvoteomfattede drivhusgasudledninger peger på, at reduktionsforpligtelsen i 2020 ikke opnås uden yderligere tiltag. Det er i denne sammenhæng positivt, at virkemiddelkataloget indeholder samfundsøkonomiske beregninger af en lang række tiltag, hvoraf mange er rettet mod ikke-kvotesektoren.

Hvis muligt skal tilskyndelsen til at gennemføre reduktionsindsatsen gives ved en generel afgift på udledning af klimagasser - evt. med tilbageføring af provenuet til sektoren. En afgift fører til ensartet incitament og giver virksomheder og husholdninger frit valg af metode til at reducere udledningerne. Hvis en afgift ikke kan bruges, f.eks. fordi udledningerne ikke direkte kan måles, er det vigtigt, at tiltagene ikke foreskriver brugen af en bestemt teknologi.

Klimaplanens liste over tiltag kan nemt give det indtryk, at bestemte teknologier skal bruges. Obligatorisk brug af bestemte tiltag vil kunne stå i vejen for udvikling af ny teknologi og gøre det dyrere for virksomhederne at opnå målene. Dette støttes af flere OECD-rapporter, som viser, at fleksibilitet for forurenerne i valg af reduktionsmetode er en vigtig forudsætning for udvikling af nye teknologier.

Alle sektorer skal bidrage
Samtidigt skal der advares imod at fritage enkelte sektorer, som bidrager til udledningen af drivhusgasser, fra reguleringen. I dag er landbrugets drivhusudledninger i stort omfang fritaget for afgifter og reduktionskrav, og beregningerne i virkemiddelkataloget peger på, at tiltag rettet mod land­bruget er blandt de mest omkostningseffektive.

Omvendt peger beregningerne i kataloget på, at de nuværende CO2-relaterede afgifter for personbiler langt overstiger, hvad der kan retfærdiggøres ud fra reduktionsmålet, jf. også beregningerne i Økonomi og miljø, 2013. Dette understreger behovet for at gennemføre en samlet, ensartet regulering for de ikke-kvoteomfattede udledninger, som er Danmarks ansvar, med henblik på at nå målene til de lavest mulige samfundsøkonomiske omkostninger.

Klimaproblemet er en af tidens største internationale udfordringer. Intet land kan på egen hånd afværge den globale opvarmning ved ensidigt at reducere sine udledninger, heller ikke USA, Kina eller EU.

Der er derfor behov for en international indsats, som Danmark skal yde sit bidrag til. Men indsatsen skal fokusere på at opfylde vores internationale forpligtelser. At give tilskud til at reducere i eget land inden for kvotesektoren fører med sikkerhed kun til tilsvarende udledninger i andre EU lande og risikerer at erodere selve kvotesystemet.

Opfyldelse af målet i ikke-kvotesektoren er derimod en god ide, ligesom den danske regering skal arbejde hårdt for at styrke opbakningen til et kvotesystem i EU, med klare mål og mange sektorer inkluderet.