New public management er Mette Frederiksens politiske skurkefortælling

New Public Management er tilbage på statsministerens radar igen, når hun vender tilbage til den indenrigspolitiske dagsorden fra Ukraine-krigen og forsvarsbudgetterne.

Spørgsmålet er, om NPM-fjendebilledet er blevet slidt op, og kommunerne og deres medarbejdere allerede for længst er på vej i en anden retning.

Lisbeth Knudsen

Her mener hun, at årsagen skal findes til overstyringen af den offentlige sektor, til manglende nærhed og frihed, til at medarbejderne for alvor kan sætte deres faglighed i spil, og borgerne få den varme og det nærvær og den individuelle opmærksomhed, som de fortjener.

Det interessante er – som vist med de indledende citatpluk – at det er præcis det samme budskab, som Mette Frederiksen gik ud med i en meget bemærkelsesværdig tale på den socialdemokratiske kongres i 2016, hvor hun pillede noget af pynten af det velfærdssamfund, som socialdemokraterne mere end nogen andre gerne vil håndhæve ejerskabet til.

Alle de gange, hvor NPM har indgået i Mette Frederiksens taler siden 2016 – og det er mange gange – rettes kritikken i høj grad mod politikerne på Christiansborg for at ville detailstyre og blande sig i alt muligt. I kommunerne er det meget svært at se, at de nationale politikere har holdt fingrene væk fra at gøre lige præcis det i de seneste otte år.

Nu er NPM udråbt til igen at være den onde ånd, der skal tales om. Der synes at være et gennembrud mellem finansministeren og kommunerne for at afskaffe en række regler og kontrolsystemer, som kommunerne længe har været irriteret over.

Og kommunerne er mange steder gået på jagt efter regler, kontroller og systemer, som kommunalbestyrelserne selv har fundet på, så en bevægelse er så småt i gang i retning af den afbureaukratisering, vi har talt om i 30 år. Spørgsmålet er, om NPM-fjendebilledet er blevet slidt op, og kommunerne og deres medarbejdere allerede for længst er på vej i en anden retning.

Udviklingen i den offentlige sektors styring i Danmark har spændt over tre markante årtier, hvor hver regering har introduceret sit eget sæt af reformer og moderniseringsprogrammer, og nu er vi der så igen med et omfattende reformprogram igangsat af den nuværende regering.

Denne historiske udvikling i styringen af den offentlige sektor har været præget af en konstant søgen efter balance mellem effektivitet og kvalitet i offentlige ydelser, mellem markedsbaserede løsninger og statsligt ansvar, mellem decentral autonomi og central koordination, mellem styring i organisationssøjler og tværgående ledelse, mellem individuelle behov og rettigheder, mellem frisætning og fælles standarder og mellem frit valg og styring efter optimal økonomisk effektivitet.

Skiftende regeringers reformprogrammer har afspejlet denne søgen og har bidraget til en stadigt mere kompleks styringsstruktur, hvor nye ideer og tilgange til de offentlige servicetilbud kontinuerligt bliver tilpasset i forsøget på at møde borgernes og samfundets skiftende behov og forventninger.

Det, kommunerne lige nu er stærkt optaget af, er, hvad der styringsmæssigt skal efterfølge New Public Management.

Lisbeth Knudsen

Og virkeligheden derude er, at mange kommuner allerede har forladt NPM og arbejder med helt andre veje til at måle indsatser, til at inddrage borgerne tættere i beslutningerne, til at skabe tværgående indsatser og med at afskaffe dokumentationskrav og kontrol.

Da man i sin tid indførte NPM, var det paradoksalt nok som en reaktion på den meget kraftige kritik af bureaukratiet i den offentlige sektor i slutningen af 1970’erne og op til midten af 1980’erne.

Topstyringen skulle vige, så de lokale ledere kunne træde i karakter. De skulle have større ledelsesrum, mulighed for at konkurrenceudsætte og måle på effekterne af den offentlige indsats for at kunne opnå bedre resultater.

Den danske udgave af NPM blev mere pragmatisk udført end i mange andre lande, der indførte de nye principper i 90’erne. NPM har faktisk på mange måder været en succes i forhold til økonomisk styring, men måleregimet viste sig efterhånden at blive et vildtvoksende effektiviseringsformål i sig selv i stedet for et redskab til at blive bedre i forhold til værdien for borgerne.

Siden 1983 har moderniseringsprogrammerne fra de skiftende regeringer haft mange forskellige navne – fra Moderniseringsprogram til Kvalitetsreform – til de seneste års skud på stammen: Tillidsreform og Nærhedsreform.

Alt sammen omfattende planer fremsat i den bedste mening af at opnå alle de førnævnte svære balancer. Men vi har ikke fundet den rigtige opskrift endnu.

Den nuværende regering har bebudet den største reform af den offentlige sektor af dem alle.

"Regeringen vil gennemføre den mest omfattende frisættelse af den offentlige sektor i velfærdssamfundets historie og grundlæggende forandre den måde, velfærden i dag styres, dokumenteres, kontrolleres og leveres på." Sådan lyder et citat fra SVM-regeringsgrundlaget.

Regeringens udspil til ældrereform og folkeskoleudspillet og den kommende reform af sundhedsvæsenet skal ses i det perspektiv.

Som forsøg på at bringe beslutningskraften i velfærdssamfundet mere ud i frontlinjen, og borgerne mere ind i beslutningerne om eget liv og velfærd. Som et forsøg på at skabe mere sammenhængende løsninger på de store udfordringer, vi står foran med velfærdssamfundet: en aldrende befolkning, manglende arbejdskraft og en stigende efterspørgsel på offentlige ydelser.

New Public Governance flytter fokus fra en stram, markedsbaseret, effektivitetsdrevet model til en mere fleksibel, samarbejdsbaseret og relationel tilgang til offentlig styring.

Lisbeth Knudsen

Det, kommunerne lige nu er stærkt optaget af, er, hvad der styringsmæssigt skal efterfølge new public management.

Deres frygt er, at løfterne om frisætning, decentralisering og flytningen af magten fra kommunalbestyrelserne til medarbejdere, ledere, institutioner og borgere vil udfordre den i forvejen pressede økonomi og placere ansvaret for skuffede forventninger fra borgerne hos de lokale politikere, som ikke kan levere på det, regeringen lover på alle de fine reformpressemøder.

Teoretikerne arbejder på at beskrive opgøret med new public management (NPM) som en overgang til new public governance (NPG), der repræsenterer en modreaktion og fokuserer på det relationelle som netværk, samarbejde og partnerskaber både inden for den offentlige sektor og mellem offentlig, privat og frivillig sektor.

Mens NPM primært fokuserer på effektivitet, markedsorienterede reformer, og en kundeorienteret service, så bygger NPG på ideen om styring gennem relationer, tillid og gensidig afhængighed mellem borgerne og en bred vifte af aktører. Her er de primære forskelle:

Markedsorientering vs. netværksorientering

• NPM lægger vægt på markedsbaserede principper som konkurrence, privatisering, og outsourcing af offentlige tjenester samt målinger for at øge effektiviteten.
• NPG fokuserer på at fremme samarbejde og partnerskaber mellem forskellige sektorer (offentlig, privat, og frivillig) og mellem forskellige niveauer og aktører inden for den offentlige sektor for at opnå fælles mål og adressere komplekse samfundsmæssige udfordringer.

Ledelses- og styringsfokus

• NPM betoner ledelse baseret på mål, præstationsmålinger, og resultater, med et stærkt fokus på individuel og organisatorisk præstation.
• NPG lægger vægt på governance, det vil sige styring gennem bredere deltagelse og engagement fra forskellige stakeholders, fremme af netværk og udvikling af kollektive strategier for politik implementering.

Rolleopfattelse af borgeren

• NPM ser borgeren som kunde, hvor offentlige tjenester leveres i en model baseret på rettigheder, valg og forbrug.
• NPG betragter borgerne som aktive partnere eller medskabere i udviklingen og leveringen af offentlige tjenester, hvilket kræver individuelle løsninger og deres inddragelse og deltagelse.

Ansvar og målbarhed

• NPM fokuserer på ansvar gennem kvantificerbare resultater og målbare præstationer, ofte understøttet af økonomiske incitamenter.
• NPG understreger ansvarlighed gennem dialog, tillid, og gennemsigtighed med større vægt på det moralske og sociale ansvar frem for kun økonomiske målestokke.

Implementering og policy udvikling

• NPM tilstræber centraliseret beslutningstagning med en top-down tilgang til policy implementering.
• NPG står for en mere decentraliseret og bottom-up tilgang, hvor beslutningstagning og policy udvikling sker i samarbejde mellem forskellige aktører og niveauer.

Sammenfattende flytter new public governance fokus fra en stram, markedsbaseret, effektivitetsdrevet model til en mere fleksibel, samarbejdsbaseret og relationel tilgang til offentlig styring.

Ligesom med new public management-modellen, som Danmark ikke købte ind på fuldt og helt men i en mere pragmatisk og mindre markedsfokuseret udgave, så skal vi sikkert også have udviklet vores tilpassede udgave en af ny styringsmodel.

Men der er brug for, at de mange dybe drøftelser i kommunalbestyrelserne lige nu om fremtidige udgiftsstrategier og styringsmodeller kommer ud i det åbne og afstedkommer en offentlig debat, selvom emnet er alt andet end lettilgængeligt.