Professorer: Derfor skiftes topchefer i kommuner så hurtigt ud

Af Jørgen Grønnegård Christensen, Robert Klemmensen og Niels Opstrup
Hhv. professor emeritus på AU, professor MSO på SDU, lektor på SDU

Det kan have været vigtigt for den politiske ledelse, altså borgmesteren, at kunne sætte sit eget hold, så han ikke hænger på forgængerens. Og det gør borgmesteren nu engang lettere, hvis der er styr på hans/hendes eget politiske bagland og på kommunalbestyrelsen som helhed.

Jørgen Grønnegård Christensen, Robert Klemmensen og Niels Opstrup
Hhv. professor emeritus på AU, professor MSO på SDU, lektor på SDU

Altinget kunne 26. november 2018 berette, at der hvert år bliver udskiftet mellem 75 og 95 kommunale direktører og andre chefer.

Det fremgår dog ikke helt præcist, hvordan gruppen er afgrænset, men en ledsagende graf med tal for perioden fra og med 2010, som kun omfatter chefer, der er medlemmer af Djøf, viser, at udsvingene fra år til år er ret store. De er også større end det interval, man internt skønner.

Altinget har på den baggrund talt med dels kommunaldirektørernes formand, Henrik Kolind, og dels Djøfs direktør, Tomas Therkildsen. Således forklarer Henrik Kolind det med, at ”der sker en del skift i starten af en ny byrådsperiode”.

Det peger igen på, at man i kommunerne ganske ofte ikke har en velfungerende rekrutteringspolitik, for det giver liden mening at have topchefer, som kun holder meget kort. 

Jørgen Grønnegård Christensen, Robert Klemmensen og Niels Opstrup
Hhv. professor emeritus på AU, professor MSO på SDU, lektor på SDU

Ofte med begrundelsen om, at man ”ønsker en anden profil”. Det er med andre ord ”en erhvervsrisiko.”

Det sidste er, som tallene viser, helt korrekt. Det første er derimod ikke uden videre rigtigt, og det er i hvert fald en lidet fyldestgørende forklaring.

Større udskiftning
Da det samtidig er væsentligt for det kommunale folkestyre, at den enkelte kommune har en dygtig politisk og administrativ ledelse, er det værd at interessere sig for, om forudsætningerne herfor er til stede, når udskiftningerne er så hyppige og ansættelsesperioderne så korte, som tilfældet ofte er.

Vi gennemførte for nogle år siden et projekt, som analyserede udviklingen i kommunerne sammenlignet med udviklingen i ministerier og styrelser.

Vores analyse gav ret interessante resultater. Således er det et generelt træk ved udviklingen, at man i de kommunale forvaltninger og i centraladministrationen har set den samme udvikling siden 1970’erne.

De gennemsnitlige ansættelsesperioder har udviklet sig helt parallelt, og de er for nutidens chefer rundt regnet halveret. Det gælder, hvad enten de er kommunaldirektører, departements- eller styrelseschefer.

Det er samtidig sådan, at mange bliver skiftet ud, inden de når den normale tilbagetrækningsalder. Med til billedet hører, at spredningen er betydelig. Nogle embedsmænd på administrative topposter holder sig i sadlen rigtigt længe, andre umådeligt kort.

Flere kommunaldirektører holder under to år
Det er specielt tilfældet i kommunerne. Hele 15 procent af kommunaldirektører holdt mindre end to år. For centraladministrationen gjaldt det samme kun for et par procent. Så hvad er forklaringen?

Det kunne være nærliggende at søge den i politiske skift, hvor et kommunalt flertal bliver skiftet ud med et andet og en regering med en anden.

Det er også det, Henrik Kolind antyder, når han gør gældende, at en ny kommunalbestyrelse ofte ”ønsker en ny profil.” Så simpelt er det bare ikke. Det gælder i både kommunerne og i centraladministrationen, men specielt i kommunerne er der tale om særdeles indviklede sammenhænge.

Borgmesterskift øger ikke risiko for udskiftning
Vores analyse af udskiftningsmønstret for kommunaldirektører viste således, at et kommunalvalg ikke i sig selv øgede sandsynligheden for skift. Den viste også, at et borgmesterskift fra et parti til et andet generelt ikke øgede risikoen for udskiftninger.

Men der var to væsentlige tilføjelser.

For det første steg kommunaldirektørens risiko for at blive skiftet ud, hvis det hidtidige borgmesterparti bevarede magten, men hvor man skiftede den siddende borgmester ud med en partifælle - endda temmelig stærkt.

For det andet steg risikoen endnu stærkere, hvis en ny borgmester fra et andet parti, som rådede over absolut flertal, tog over. I den første situation estimerede vi forøgelsen af risikoen til 58 procent sammenlignet med situationen, hvor der ikke var borgmesterskift; i den anden situation estimerede vi tilsvarende den øgede risiko til 109-154 procent, alt efter hvilke andre faktorer vi inddrog i de enkelte analyser.

Forklaring: Borgmestere vil sætte eget hold
Vores vurdering er ikke, at der er meget partipolitik i dette. Derimod konkluderer vi på linje med Kolind, at det kan have været vigtigt for den politiske ledelse, altså borgmesteren, at kunne sætte sit eget hold, så han ikke hænger på forgængerens.

Og det gør borgmesteren nu engang lettere, hvis der er styr på hans/hendes eget politiske bagland og på kommunalbestyrelsen som helhed.

Der er imidlertid mere i det. For det er jo er en generel forklaring, som også havde sin gyldighed i 1970’erne. Samtidig er det jo, så vidt vi ved, sådan, at mange af disse udskiftninger - nu som før - har bred politisk opbakning i økonomiudvalget og kommunalbestyrelsen. Ikke desto mindre ser vi en halvering af de gennemsnitlige ansættelsesperioder. Så hvad er forklaringen? Det kan vi ikke sige med sikkerhed.

Men der kan være tale om et mere dynamisk og mere krævende arbejdsmarked. I politisk ledede organisationer som de kommunale forvaltninger er det særdeles tænkeligt, at der politisk stilles større krav til de ledende embedsmænd end i fortiden.

Man kunne også forestille sig, at der især i de større og store kommuner er et særligt pres på den administrative ledelse. Det skulle trække i retning af, at tendensen var taget til efter strukturreformen.

Det har vi ikke tal for, men derimod ved vi, at der i perioden op til kommunalreformen intet grundlag var for at slutte, at kommunestørrelsen spillede ind på hyppigheden af udskiftningerne.

Jo ældre, des lavere fyringsgrad
De kortere ansættelsesperioder kunne endelig være udtryk for, at det er blevet hårdere at være kommunal topchef.

Dertil er imidlertid at bemærke, at jo ældre kommunaldirektørerne er, jo lavere er deres risiko for en fyring. Der er ganske enkelt nogen, der overlever valgperiode efter valgperiode og andre, som har besvær med at klare bare en.

Og som, i modsætning til, hvad Kolind gør gældende, ikke uden videre fortsætter karrieren i en anden kommune. Vores tal viser, at det langtfra er tilfældet. I hvert fald ikke i en stilling på samme niveau.

Det korte af det lange er, at der akkurat som i centraladministrationen er sket et langsigtet skift i ansættelsespolitikken.

Men det er også, at nogle kommunale chefer øjensynligt er dygtigere end andre, når det gælder om at klare ledelses- og rådgivningsopgaven i forhold til borgmester og kommunalbestyrelse.

Det peger igen på, at man i kommunerne ganske ofte ikke har en velfungerende rekrutteringspolitik, for det giver liden mening at have topchefer, som kun holder meget kort. 

Højst sandsynligt er livet på rådhuset altså ikke helt så harmonisk, som man fremstiller det fra kommunaldirektørernes side, og vi medgiver da gerne, at det kan være ømtåleligt at snakke højt om det for i stedet at sikre medlemmerne gode fratrædelsesvilkår, når de ikke er i stand til at sikre sig politikernes fortsatte tillid.