Kronik: Flere politiske sekretariater risikerer at bidrage til politisk forstoppelse

AF Ebbe Elhauge Kristensen,
Ansat i centraladministrationen

I Altingets debat om Martin Rossen, de politiske sekretariater og embedsværket er der opstået en mærkværdig konsensus om, at det partineutrale embedsværk på den ene eller anden måde er et problem. Meget tyder imidlertid på, at de problemer, som de politiske sekretariater angiveligt skal råde bod på, ikke har rod i embedsværket, men i selve den politiske konkurrence, der til tider handler om at lancere flest mulige initiativer og reformer, uanset hvor gennemførlige de måtte være. I det lys er det partineutrale embedsværk ikke så meget problemet, som det er løsningen.

Det første, der tildrager sig opmærksomhed, når talen falder på embedsværket og spørgsmålet om politiske embedsmænd, er det forhold, at politikerne – herunder de senere års regeringer – i stigende grad lader til at have fået en opfattelse af, at der hos embedsværket ikke er tilstrækkelig vilje eller evne til at tjene regeringen. Derfor er der oprettet kommunikationsenheder, der er sendt penge til partierne, og nu er flere "officielle" politiske sekretariater og stabschefer måske på vej.

På den anden side hersker der – i embedsværket – en opfattelse af, at man går ganske langt for at imødekomme den til enhver tid siddende minister. Det gælder ikke kun stillingtagen og udformning af konkrete politiske forslag, men også rent strukturelt i form af, at for eksempel tidligere ministersekretærer har meget gode chancer for chefjobs i den danske centraladministration. Det må selvsagt formodes at øge lydhørheden og forståelsen for ministrene og deres politiske initiativer.

Politiseringens paradoks
Politisk tæft er efterspurgt – hele vejen igennem organisationen. Mange steder vil yngste fuldmægtig helt ude i styrelsernes fagkontorer sidde med overstregningstuschen i hånden og gøre sig overvejelser om, hvilke muligheder de har for at hjælpe forståelsespapirer og regeringsgrundlag på vej. Det kan man selvsagt mene meget om, men et vidnesbyrd om manglende vilje til politisk lydhørhed er det næppe.

Det er et paradoks, at embedsværket på den ene side mener at være gået så langt som muligt i betjeningen af ministrene, mens dele af den politiske elite ikke mener, at der bliver gået langt nok, eller at der mangler noget.

Der er behov for ikke bare ukritisk at "sige ja" til, at mere er bedre. For dermed bliver reformer reduceret fra et ønske om reel politisk forandring til et ønske om profilerende kommunikation. 

Ebbe Elhauge Kristensen

Embedsværkets rolle i det politiske system
Det er helt legitimt, at den til enhver tid siddende regering vil søge at sikre sig, at dens politiske initiativer og projekter kan gennemføres. Det forekommer ligeledes rimeligt at kæde evnen til at føre politik ud i livet sammen med evalueringen af politikere i befolkningen og dermed også "politikerlede".

Men alle politiske projekter kan ikke gennemføres for enhver pris. De skal stå deres prøve i det system, vi over årene har udviklet til at varetage den opgave med kontrol af lovmedholdelighed, gennemførlighed i tid og udgifter samt forventelige ulemper. Det er et system, der både har formelle og uformelle regler, som i sidste ende skal sikre faglighed og lovlighed. Embedsværket er en del af det system, som jeg og Jens Qvesel (Djøf), også har skrevet om i Altinget tidligere.

Kontrol og kontinuitet
Det er et aspekt, der er blevet forbigået i debatten om embedsværket i de seneste måneder. I amerikansk politik taler man om divided government, når det samme parti ikke har flertal i både repræsentanternes hus og senatet. Den delte regeringsmagt har ofte ført til bekymring om gridlock, hvor lovgivningsprocessen har svært ved at komme ud af stedet, fordi lovgivningen skal igennem begge dele af kongressen.

Den kritik er givetvis rigtigt, men som det også ofte bemærkes i den sammenhæng "er det også meningen". Det var med andre ord forfatningens "intention" med systemet at sikre en vis kontrol og kontinuitet.

Der er selvsagt store forskelle på kamrene i den amerikanske kongres og det danske partineutrale embedsværk – men der er alligevel nogle fællestræk. Man er nødt til at se et politisk system i sin helhed. Det politiske system er både de folkevalgte og det embedsværk, der efterfølgende skal tjene dem. Og medielandskabet er også en betydende faktor. Sammen er de forskellige institutioner med til at forme "reglerne" for, hvilke politiske idéer der kan gennemføres i praksis.

Er den politiske konkurrence løbet løbsk?
Embedsværket bliver af og til beskyldt for at være langmodigt og garant for status quo. Det er måske rigtigt og så alligevel ikke. Embedsværket er garant for at sikre, at den siddende regering får de nødvendige vurderinger af mulige politikkers effekter på kort og lang sigt. Det kan selvsagt nogle gange få politikerne til at forkaste politiske idéer, der i udgangspunktet så attraktive ud.

Det er også nogle, der mener, at embedsværket kan være en barriere for effektiv implementering af de politiske beslutninger. Det er enten en fejlslutning eller kun den halve sandhed. Den politiske konkurrence betyder, at en regering og ministre har stort incitament til at igangsætte meget ny politik, der kan skabe overskrifter, uanset at det ikke måtte være realistisk at implementere forslagene med den hast, de bliver meldt ud.

At "reformiveren" måske i højere grad står i vejen for effektiv implementering end langmodighed i embedsværket, peger en ny undersøgelse fra Djøf på, idet et flertal af de adspurgte embedsmænd ikke mener, at der er tilstrækkelig tid til at implementere de mange reformer, der bliver sat i søen.

Overudbud af reformpolitik
Noget tyder med andre ord på, at det ikke alene – hvis overhovedet – er embedsværkets træghed, der er problemet i forhold til implementering af ny politik. Træg implementering skyldes formentlig i højere grad et overudbud af reformpolitik end et overudbud af syltekrukker i ministerierne. På samme måde er det ikke nødvendigvis embedsværkets træghed, der giver sig udslag i politikerlede, men måske snarere overudbuddet af politisk kommunikation om påtænkte reformer og initiativer.

Spørgsmålet er i den sammenhæng, hvordan man kan komme det problem, at politik ikke i tilstrækkelig grad bliver omsat til "virkelighed", til livs og de – måske – deraf afledte tendenser til politikerlede. Hvad kunne man med andre ord gøre i stedet for at udvide de politiske sekretariater på bekostning af embedsværket?

Hjælp fra Warren Buffett
Her kan endnu en amerikansk analogi måske hjælpe os på vej, når det gælder reguleringen af den politiske konkurrence. Hjælpen kommer fra uventet kant – det er alletiders største investor, Warren Buffetts, tankegods, der måske kan gøre nytte i dansk politik.

Warren Buffetts mantra er "tab ikke penge". Han stiller sig uforfærdet op imod moderne analyser af aktiemarkedet og hævder, at al information ikke altid er lagret i prisen på en aktie. Vinderformularen er ikke at diversificere i alt muligt, men kun at købe de aktier, du er helt sikker på er undervurderet, og som dermed bliver vindere i det lange løb. Hvis det betyder, at man skal sidde i sin direktørstol oven på en stak dollars i flere år uden at købe – så gør man det.

Enkelte af Buffetts proselytter har formuleret det sådan, at man skal forestille sig et klippekort: Du kan kun købe 10, måske 20 aktier i hele dit liv. Det stiller selvsagt store krav til, at man tror på dem, man faktisk køber og bruger klip på.

Tankeeksperimentet "reformklippekortet"
Tankegangen er i allerhøjeste grad relevant for udviklingen i dansk politik de seneste 20 år, hvor reformpolitikken med Carsten Greves ord har "vundet indpas". Der bliver sendt politiske udmeldinger ud til højre og venstre i en grad, så selv en rutineret daytrader kan have svært ved at følge med. Men tror regeringerne og ministrene på casen? Vil de bruge et af de begrænsede antal klip?

De danske regeringer og ministre kunne billedligt talt med fordel udstyres med et tilsvarende "reformklippekort" – du kan lancere et begrænset antal reformer i hele dit politiske liv, hvis de skal kunne gennemføres. Dette skal selvfølgelig ikke forstås bogstaveligt. Men tankeeksperimentet er interessant. Du skal med andre ord tro på casen i en grad, så du vil bruge et klip på den. Antallet af klip på reformklippekortet udgøres af kapaciteten i det samlede politiske system.

Fare for overpolitisering og politisk forstoppelse
Her er vi tilbage ved embedsværkets rolle. Skal det give carte blanche eller kontrollere klippekortet? Der er behov for ikke bare ukritisk at "sige ja" til, at mere er bedre. For dermed bliver reformer reduceret fra et ønske om reel politisk forandring til et ønske om profilerende kommunikation. Er der ikke en vis risiko for, at de politiske sekretariater vil tendere til i højere grad at holde sig det politiske genvalg for øje end den faglige fornuft?

I den sammenhæng kan det også bemærkes, at stabschefer i statsministeriet – under de rette formelle og retlige rammer – ikke nødvendigvis er af det onde. Det kommer helt an på, hvilken rolle en sådan er tiltænkt. Som politikmager og indpisker for politiske sekretariater er det politiske system formentlig bedre tjent uden. Men som "gatekeeper" og klippekortkontrollør, der prioriterer reelt gennemførlig politisk forandring over den enkelte ministers ønske om genvalg, kan der måske være ræson i det.

Spørgsmålet er, om ikke det er en rimelig hypotese, at de problemer, ansættelsen af politiske sekretariater angiveligt skal råde bod på, i højere grad har rod i den skærpelse af den offentlige politiske konkurrence, der er sket i de senere årtier, end i embedsværket? Det er forholdene omkring den politiske konkurrence, der udmønter sig i manglende implementering af politik. Det kan dermed også være forholdene omkring den politiske konkurrence, der indirekte kan anvendes som forklaringsmodel for manglende tillid til politikere og embedsværk.

Øget politisering af embedsværket vil risikere at puste yderligere til udbuddet af reformpolitik med politisk forstoppelse og manglende implementering som konsekvens. Det er snarere en fokusering og prioritering af skiftende regerings politiske projekter ("reformklippekortet") og et mådehold i forhold til ønsket om at skabe muligheder for politisk kommunikation, der er behov for. Desværre synes der at være en risiko for, at den fortsatte udvidelse af de politiske sekretariater vil bidrage til det modsatte.