Konkurrenceudsættelse af kommunale vejopgaver: Effekter for økonomi og kvalitet

Af Kurt Houlberg 
Programchef, ph.d., KORA – Det Nationale Institut for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning 
og Ole Helby Petersen 
Lektor, ph.d., Institut for Samfund og Globalisering, Roskilde Universitet 

På tværs af paletten af kommunale opgaveområder konkurrenceudsætter de danske kommuner årligt opgaver for cirka 60 milliarder kroner svarende til cirka 26 procent af de opgaver, som efter gældende lovgivning må løses af private leverandører. 

Ofte inddrages private virksomheder i opgaveløsningen ud fra et ønske om at løse opgaverne bedst og billigst. Derfor er der behov for forskning og viden om, hvorvidt anvendelsen af private leverandører faktisk har resulteret i billigere og/eller bedre offentlige serviceydelser. 

I et nyt forskningsprojekt har vi undersøgt de økonomiske effekter af at inddrage private leverandører i drift og vedligeholdelse på det kommunale vejområde og har samtidig undersøgt, om forskelle i vejkvalitet bliver afspejlet i de økonomiske effekter. 

Besparelserne ved at inddrage private leverandører på vejområdet efter kommunalreformen er cirka en fjerdedel af, hvad de var i 1990’erne.

Kurt Houlberg og Ole Helby Petersen
Ph.d., programchef og kommunalforsker ved KORA og ph.d. og lektor ved Institut for Samfund og Globalisering på RUC

Forskningsprojektet belyser dermed et specifikt område af den offentlige sektor, hvor private leverandører gennem mange år har været involveret i en stadig større del af opgaveløsningen. 

I denne artikel fremlægger og diskuterer vi resultaterne fra forskningsprojektet med fokus på, hvilke effekter inddragelsen af private leverandører har haft for vejomkostningerne, og om omkostningsændringerne hænger sammen med ændringer i servicekvaliteten. 

Kommunalt selvstyre giver lokale forskelle 
Kommunerne bruger årligt 5,8 milliarder kroner på drift og vedligeholdelse af vejnettet, og heraf udgør køb af ydelser hos private leverandører 41,6 procent. Det gør de kommunale veje til et af de områder i den kommunale sektor, hvor private leverandører oftest inddrages i løsningen af opgaver. 

Samtidig er der store forskelle på, hvor ofte de enkelte kommuner vælger at inddrage private aktører i løsningen af opgaver på vejområdet. Nogle kommuner har organiseret opgaveløsningen således, at private leverandører målt i kroner og ører løser mere end 90 procent af opgaverne, mens private leverandører i andre kommuner kun står for løsning af cirka 16 procent af opgaverne. 

De forholdsvis store forskelle i organiseringen af opgaveløsningen på det kommunale vejområde er udtryk for det kommunale selvstyre, som giver kommunerne mulighed for at tilpasse servicen til de lokale behov og præferencer. 

Desuden giver selvstyret kommunerne en vid grad af metodefrihed i organiseringen af deres opgaver, herunder om de løser opgaverne selv eller entrerer med private leverandører. 

Derudover er forskellene i anvendelsen af private leverandører interessante, fordi de giver mulighed for at undersøge, om inddragelsen af private leverandører er forbundet med højere eller lavere omkostninger. 

Kommunalreformen ændrede rammerne 
I en omfattende analyse af økonomiske effekter af at inddrage private leverandører på det kommunale vejområde i perioden 1988-1999 fandt Jens Blom-Hansen fra Aarhus Universitet, at anvendelse af private leverandører generelt var forbundet med lavere omkostninger. 

Studiet fandt også, at disse omkostningsreduktioner holdt efter kontrol for kvaliteten på det kommunale vejnet, hvilket betyder, at besparelserne ved at anvende private leverandører ikke umiddelbart påvirker kvaliteten af det kommunale vejnet. Der var med andre ord tale om en økonomisk gevinst, som blev realiseret uden målbare forringelser af kvaliteten på det kommunale vejnet.

Siden 1990’erne er der som bekendt sket betydelige ændringer i den kommunale struktur generelt og i opgavefordelingen på vejområdet specifikt. 

Med kommunalreformen, som trådte i kraft 1. januar 2007, blev mange kommuner sammenlagt og blev derved større. Desuden fik kommunerne overdraget ansvaret for drift og vedligeholdelse af størstedelen af de tidligere amtsveje, således at den samlede volumen af de kommunale vejopgaver steg fra cirka 60.000 kilometer vej til cirka 68.000 kilometer vej. 

I den nye kommunale virkelighed efter kommunalreformen, hvor kommunerne både er større og har overtaget en større del af det offentlige vejnet, er det derfor relevant at gennemføre en opdateret analyse af effekterne af at anvende private leverandører på vejområdet. 

Reducerede omkostninger
I forskningsprojektet undersøger vi de økonomiske effekter af at inddrage private leverandører på det kommunale vejområde med hovedfokus på perioden 2008-2013. For at gøre det muligt at belyse udviklingen i de økonomiske effekter over en længere tidsperiode har vi desuden genkonstrueret datasættet tilbage til 1990, så effekterne kan analyseres over en næsten 25-årig tidsperiode. 

I undersøgelsen kontrollerer vi blandt andet for en række strukturelle forhold såsom befolkningstæthed, vejlængde og pendling samt for vejkvalitet, som måles via det kommunale belægningsindeks. 

I forhold til omkostningerne til at drive og vedligeholde de kommunale veje viser analysen, at inddragelse af private leverandører også efter kommunalreformen har været forbundet med lavere omkostninger. 

Den udgift kommunen betaler for at få vedligeholdt kommunens egne veje – altså nettodriftsudgiften per meter kommunal vej – falder, når private leverandører i højere grad inddrages i opgaveløsningen. 

På tværs af alle danske kommuner i perioden 2008-2013 giver en forøgelse af privatleverandørgraden med 1 procentpoint en omkostningsreduktion på 0,25 kr. per meter vej. Det svarer til 0,2 procent af den gennemsnitlige kommunale nettodriftsudgift i 2013-priser. 

I forhold til økonomiske effekter viser analysen dermed, at der også efter kommunalreformen har været omkostningsreduktioner forbundet med at inddrage private virksomheder i opgaveløsningen på det kommunale vejområde. Desuden viser analyserne, at de økonomiske gevinster har været størst for mellemstore kommuner med 29.000-60.000 indbyggere, mens gevinsterne har været mindre og mere usikre for både de mindste og største danske kommuner. 

Hvad med servicekvaliteten? 
Den samlede effektivitet ved offentlig og privat opgaveløsning afhænger selvfølgelig ikke kun af prisen men også af kvaliteten, hvormed de pågældende opgaver bliver løst. Det er derfor i sammenhængen mellem pris og kvalitet, at den samlede effektivitet ved offentlig og privat løsning kan vurderes. 

I forskningsprojektet har vi derfor gennemført en række analyser, hvor vi inddrager data fra det kommunale belægningsindeks, hvor vejenes kvalitet opgøres på en række parametre såsom antallet af slaghuller, belægningsskader, krakeleringer mv. 

Belægningsindekset kan bruges som en indikator på kvaliteten af de kommunale veje, selvom det er vigtigt at pointere, at indekset ikke dækker alle forhold omkring vejkvaliteten og kun omfatter knapt halvdelen af de danske kommuner. 

Med forbehold for disse datamæssige begrænsninger, som også Blom-Hansens tidligere analyse var underlagt, viser analyserne, at den kommunale vejkvalitet ikke påvirker vejudgifterne i hverken op- eller nedadgående retning. 

De økonomiske effekter holder med andre ord også efter kontrol for vejkvalitet. Der er derfor ikke noget, der peger på, at de økonomiske effekter af at inddrage private leverandører er opnået ved at reducere kvaliteten af vedligeholdelsen af det kommunale vejnet. 

Besparelsen er blevet mindre 
For at undersøge udviklingen i de økonomiske effekter over en længere tidsperiode har vi rekonstrueret datasættet tilbage til 1990, således at effekterne af at inddrage private leverandører på vejområdet kan belyses over en næsten 25-årig periode. 

Denne del af analysen rummer et væsentligt bidrag til den eksisterende forståelse, fordi den giver mulighed for at undersøge, hvorvidt effekterne bliver større eller mindre over tid. Dermed kan vi nuancere og udbygge forståelsen af, hvilke økonomiske effekter inddragelsen af private leverandører skaber på mellemlangt og langt sigt. 

Resultatet af analysen baseret på data for perioden 1990-2013 viser, at de økonomiske effekter af at inddrage private leverandører i slutningen af perioden både er mindre statistisk signifikante og mindre i størrelse end i begyndelsen af perioden. 

Beregnes de økonomiske effekter i dag efter samme metode, som den tidligere omtalte analyse af Blom-Hansen anvendte, er besparelserne ved at inddrage private leverandører på vejområdet efter kommunalreformen cirka en fjerdedel af, hvad de var i 1990’erne. 

Et andet væsentligt resultat er, at hvor studiet af Blom-Hansen fandt statistisk signifikante sammenhænge mellem privatleverandørgraden og vejudgifter i alle årene fra 1988-1999, er sammenhængen i 2008-2013 kun statistisk signifikant i halvdelen af årene og mindre statistisk signifikant for perioden som helhed. 

Analysen af effekter på langt sigt viser således, at der også efter kommunalreformen har været besparelser forbundet med at anvende private leverandører på det kommunale vejområde. Men analysen viser også, at den økonomiske effekt efter kommunalreformen kun har været cirka en fjerdedel så stor, som den var i Blom-Hansens tilsvarende analyse for årene 1988-1999. 

Tegn på større effektivitet
I forhold til økonomiske effekter viser analysen, at kommuner som i høj grad inddrager private leverandører i gennemsnit har lavere omkostninger til drift og vedligeholdelse af vejene end kommuner, som i mindre grad inddrager private leverandører i opgaveløsningen. 

Besparelserne er i gennemsnit i størrelsesordenen 0,2 procent ved en forøgelse af privatleverandørinddragelsen med 1 procentpoint. Analysen viser dermed, at der også efter kommunalreformen, hvor kommunerne fik en større egenkapacitet på vejområdet, er økonomiske effekter forbundet med at inddrage private aktører i opgaveløsningen. 

Som tidligere påpeget afhænger den samlede effektivitet i opgaveløsningen ikke kun af prisen men af sammenhængen mellem pris og leveret kvalitet. Derfor er det et væsentligt resultat af analysen, at de økonomiske effekter også holder efter kontrol for vejkvalitet. Med forbehold for de datamæssige begrænsninger ved det kommunale belægningsindeks, som vi tidligere diskuterede, opnås besparelsen altså uden, at det går ud over vejkvaliteten. 

De lavere omkostninger ser dermed ud til at være udtryk for en reel effektivitetsgevinst ved at inddrage private leverandører i løsningen af driftsopgaver på det kommunale vejområde. 

En øvre grænse for gevinster ved privat vejservice?
Vender vi blikket mod udviklingen i de økonomiske effekter over en længere tidsperiode rummer analysen endnu et interessant resultat. Samtidig med, at omfanget af privat opgavevaretagelse på vejområdet er steget ganske betragteligt over de seneste 25 år, er den økonomiske effekt af at anvende private leverandører aftaget til cirka en fjerdedel over perioden. 

I økonomiske termer taler vi om faldende marginale effekter ved konkurrenceudsættelse. Resultatet er interessant både i forskningssammenhæng og i praktisk politisk sammenhæng, fordi det viser, at effekterne af yderligere konkurrenceudsættelse på det kommunale vejområde er aftaget forholdsvis meget over perioden. 

Det kan indikere, at der i hvert fald på vejområdet er en øvre grænse for, hvornår anvendelsen af private leverandører bidrager til effektivitetsforbedringer i produktionen af offentlige serviceydelser. 

Hvad baggrunden for de aftagende effekter af konkurrenceudsættelse på det kommunale vejområde er, giver analysen desværre ikke et entydigt svar på, men der kan diskuteres en række mulige forklaringer. 

Det er for eksempel muligt, at konkurrencen fra private leverandører har ført til løbende effektiviseringer i kommunernes interne vejafdelinger, således at omkostningsforskellen mellem kommunal og privat løsning af vejopgaver er blevet mindre over tid. 

De faldende effekter kan også skyldes, at opgaver, hvor omkostningsreduktioner var lettest opnåelige allerede er blevet realiseret, hvorved de marginale effekter ved yderligere konkurrenceudsættelse har været aftagende. 

Der kan med andre ord være tale om, at de lavest hængende frugter tidligere er blevet plukket, hvilket giver god mening, hvis man anlægger et rationelt perspektiv på kommunernes valg af produktionsform.

Endnu en mulighed er, at kommunerne efter kommunalreformen ikke alene har fået større vejlængder som følge af overtagelsen af de tidligere amtsveje, men også i kraft af kommunesammenlægningerne er blevet større og i kraft af dette har opnået en større egenkapacitet til at løse opgaver på vejområdet. 

Ny forskning skal give flere svar 
De kommunale data på vejområdet giver ikke mulighed for at afgøre, hvilke(n) af disse mulige forklaringer, der er drivkraften bag de aftagende økonomiske effekter af inddragelse af private leverandører, men det er et spørgsmål, der er stigende forskningsmæssig opmærksomhed på.

Uanset hvad forklaringen er, så er det er en væsentlig ny indsigt, at de økonomiske effekter på vejområdet har været aftagende set over en cirka 25-årig periode, fordi det i den offentlige debat ofte antages, at effekterne ved at anvende private leverandører er konstante på tværs af opgaveområder og over tid. 

Det indikerer en del nyere udenlandsk forskning og nu også flere danske forskningsprojekter, at effekterne ikke er. 

Kommende forskningsprojekter vil undersøge disse centrale emner og spørgsmål nærmere, og derved forsøge at give flere svar på, hvilke effekter det skaber, når private aktører inddrages i løsningen af offentlige opgaver.