Afspecialisering stadig et åbent sår på socialområdet

Afspecialisering. Et underligt ord, som næppe giver mening for gennemsnitsdanskeren.

Men blandt politikere og fagfolk er begrebet synonym for en gennemgribende omfordeling af opgaver og ansvar på socialområdet, som på godt og ondt har medført store forandringer for titusindvis af danskere med handicap eller særlige behov.

Til januar er det 10 år siden, at strukturreformen trådte i kraft. 271 kommuner blev til 98, og de 14 amter blev streget fra Danmarkskortet og erstattet af fem nye sundhedsregioner.

Kommunerne havde tidligere delt det såkaldt specialiserede socialområde med amterne, men overtog nu det fulde ansvar for styring af handicapinstitutioner, misbrugsbehandling, krisecentre og tilbud for børn og unge med særlige behov.

Her gik man ombord med hovedet under armen og kun med brug af konsulentfirmaer. Det er det, vi betaler prisen for 10 år efter

Knud Aarup
Tidl. direktør i Socialstyrelsen

En langt fra ukompliceret øvelse, som deler vandene den dag i dag.

Ifølge formanden for Social- og Sundhedsudvalget i KL, Thomas Adelskov, var det nødvendigt for at redde borgere med sociale problemer og handicap ud af reservaterne – og ikke mindst vriste den økonomiske styring af området ud af amternes hænder.

Overordnet mener jeg, at fordelene opvejer ulemperne

Ole Pass
Tidligere socialdirektør og formand for Foreningen af Socialchefer i Danmark

"Formålet med kommunalreformen var, at opgaverne skulle løses tættere på borgere og i deres eget nærmiljø – og det er vi lykkedes med. Kommunalreformen har medført en faglig omstilling af socialområdet, så der er kommet langt mere fokus på, hvordan borgere med sociale problemer og handicap får en mere normal tilværelse med egen bolig og mulighed for socialt netværk. Det ses blandt andet ved, at færre i dag bor i botilbud, men i stedet modtager støtte i eget hjem," siger Odsherred-borgmesteren, som selv sad i Folketinget i de år, hvor strukturreformen blev smedet.

Udvandet faglighed
Knud Aarup er tidligere direktør for Socialstyrelsen, men var i 2007 social- og arbejdsmarkedsdirektør i den nye storkommune Randers, som var sammensat af Randers Kommune, Nørhald Kommune, Purhus Kommune samt dele af det tidligere Sønderhald og Mariager Kommune.

Han er heller ikke i tvivl om, at det delte ansvar for det specialiserede socialområde var et problem, og at det rent styringsmæssigt gav god mening at samle området hos kommunerne.

Men der gik ikke lang tid efter strukturreformen, før bagsiden af den nye socialpolitiske rollefordeling begyndte at vise sig.

"For eksempel overtog vi i Randers en specialiseret børneinstitution. Det kunne vi sagtens håndtere som en stor kommune, men vi mærkede meget hurtigt, at det flow af børn fra de omkringliggende kommuner, som tidligere havde været en del af 'kundegrundlaget', forsvandt," fortæller han.

DH: En fejl at opløse tværkommunal tilgang
En senere undersøgelse viste, at især de mindre kommuner tog specialiserede institutioner hjem. Konsekvensen var højere driftsudgifter på de enkelte specialområder og samtidig en udvanding af den faglighed, som tidligere var koncentreret omkring amternes større institutioner.

"Det har accellereret den udvikling, som betyder, at børn, unge og voksne mennesker med særlige behov ikke får den støtte og faglige bistand, som gør dem i stand til at komme videre," siger Knud Aarup.

Danske Handicaporganisationer kommer heller ikke til at skåle for strukturreformen, når nytårsklokkerne skyder 10-års jubilæet igang.

"Jeg skal ikke påstå, at alt, hvad der fandtes i amternes tid, var lykkeligt og godt, men jeg tror, at man har begået nogle fejl ved at opløse den tværkommunale tilgang til at løse problemerne," siger landsformand Thorkild Olesen.

Reformen har blandt andet betydet, at nogle handicappede mod deres vilje er blevet flyttet 'hjem' til deres kommuner, hvor de er havnet på institutioner, som mangler de nødvendige kompetencer til at håndtere netop deres udfordringer. Men værst er det, at vigtig specialviden er forsvundet, mener Thorkild Olesen.

"Overordnet har det betydet, at mange borgere ikke får de tilbud, som er bedst for dem – og som formodentlig også ville være billigst i længden," siger han.

De tre sociale dræbere
Ifølge Knud Aarup har strukturreformen gjort størst skade på børn og unge, som lider af de tre store 'sociale dræbere'; ordblindhed, ADHD eller autisme.

"Har du én af de lidelser, ender du med stor sandsynlighed uden ordentlig uddannelse og beskæftigelse. Her er der sket en afspecialisering, som betyder, at vi ender med at proppe rigtig mange mennesker på overførselsindkomst, som med en tidlig og korrekt faglig indsats kunne være undgået," siger han.

Mange af udfordringerne kunne være undgået, hvis man på Slotsholmen havde haft fagligheden med, da man designede strukturreformen, mener Knud Aarup.

"Man ville aldrig have lavet en tilsvarende øvelse på det somatiske område uden først at lave en ordentlig faglig udredning, så man ikke først opdagede problemerne bagefter. Men her gik man ombord med hovedet under armen og kun med brug af konsulentfirmaer. Det er det, vi betaler prisen for 10 år efter," siger han.

Fordele opvejer ulemper
En anden socialpolitisk veteran er mindre pessimistisk.

"Det var et rigtigt og et godt skridt. Jeg skal ikke afvise, at der er gået viden tabt. Alt er jo ikke rosenrødt. Men overordnet mener jeg, at fordelene opvejer ulemperne," siger Ole Pass, som for nylig trak sig tilbage efter 25 år som socialchef i Rødovre Kommune - og frem til 2014 også var formand for Foreningen af Socialchefer i Danmark.

Ole Pass erindrer om, at finanskrisen ramte kort efter strukturreformen, og at besparelser på det specialiserede socialområde derfor ikke kan opfattes som en isoleret konsekvens af den nye opgavefordeling. Samtidig har en stigning antallet af diagnoser fået de økonomiske udgifter til at stige - og skærpet behovet for prioritering.

Overordnet finder han det misvisende at tale om afspecialisering, når realiteten er, at man omstillede systemet til en ny form for specialisering.

"Man har for eksempel fået psykiatrien tættere på det traditionelle handicapområde, og det, at man prøver at koordinere tingene, er jo ikke mindre specialiseret. Ja, der er nogle fagspecialer, som blev opprioriteret på bekostning af andre. Man har spredt ressourcerne på en måde, så flere får gavn af dem. Det kan opleves som en forringelse på de områder, hvor man tidligere har ydet en meget forfinet og flot indsats for færre personer," siger han.

Ny viden forandrer indsatsen
Ude i kommunerne hersker der tilsyneladende også en opfattelse af, at afspecialisering er knap så dramatisk, som kritikerne påstår.

Ifølge en rundspørge, som Altinget har foretaget, er der blandt borgmestre og kommunaldirektører overvejende enighed om, at strukturreformen kun har medført en mindre grad af afspecialisering. De adspurgte kommunalforskere mener til gengæld, at der i høj grad eller meget høj grad er sket en afspecialisering.

Thomas Adelskov påpeger, at debatten om afspecialisering er plaget af en del begrebsforvirring.

"Afspecialisering er ikke et entydigt begreb. Er det for eksempel afspecialisering, når man i overensstemmelse med forskningens anbefalinger og flere lovreformers intentioner har øget anvendelsen af plejefamilier frem for institutionsanbringelser? Vi bliver hele tiden klogere – og ligesom behandlingsmetoderne ændrer sig på sundhedsområdet, sker det også på socialområdet," siger han.

For eksempel er det i dag kendt viden, at man kan komme sig eller lære at leve med en sindslidelse, understreger Odsherred-borgmesteren:

"Det betyder, at vores indsatser til borgere med psykiske lidelser har været under stor forandring siden kommunalreformen – og sådan vil det også være på andre områder. Derfor giver det ikke særlig meget mening at sammenligne de tilbud, der var for 10 år siden med dem, som vi har i dag."

KL: Vi kommer aldrig helt i mål
Thomas Adelskov erkender, at man langt fra er nået i mål med den proces, man startede med strukturreformen.

"Vi er ikke i mål, og det kommer vi nok aldrig, når man tager i betragtning, hvad det er for problemstillinger, som vi skal håndtere på socialområdet. Men i kommunerne er der en stor lyst og vilje til at udvikle og omstille vores sociale indsatser, så vi i fremtiden i langt højere grad tager afsæt i den enkelte borger og deres forventninger til fremtiden. Vi har alt for længe haft et for entydigt fokus på at kompensere borgerne i stedet for at bidrage til, at de kan udvikle sig i et tæt samspil med deres pårørende og det omgivende samfund," siger han.

Spørger man handicaporganisationerne, skal der skrappere midler til.

Thorkild Olesen ønsker ikke en ny strukturreform, men efterlyser overkommunale enheder, som kan stå for planlægning og vidensdeling.

"Man skulle lære af sundhedsområdet og lave en mere obligatorisk anvendelse af den specialiserede viden, som så skal koncentreres i nogen overkommunale enheder," siger han.

Efterlyser faglige centre i regionerne
Handicapformanden er dermed på bølgelængde med Knud Aarup.

"Man burde lægge et fagligt specialiseringscenter i hver region, som stadig er styret af kommunerne, men hvor man samler de faglige ressourcer i stedet for at sprede dem ud på en masse små enheder," siger han.

Derudover skal man intensivere arbejdet med de sociale tilsyn, mener Knud Aarup. Og så skal man ophæve grænsen i den sociale koordinationsstruktur, som i dag betyder, at Socialstyrelsen kan hjælpe kommunerne med handicap, hvor hyppigheden er mindre end en halv procent af en ungdomsårgang.

"Der skal ikke være nogen nedre grænser for, hvilken faglig specialisering, kommunerne skal have hjælp til. Kommunerne skal have hjælp hele vejen op - det er kun de allerstørste kommuner, som har den kompetence, der skal til - og selv der går det galt," siger han.

Knud Aarup er lige nu ved at lægge sidste hånd på en bog om, hvordan vi sikrer fremtidens velfærdssamfund. Og her er det en central pointe, at en fejlbefængt social indsats forplanter sig på et unødvendigt højt antal overførselsindkomster.

"Vi kunne køre det her velfærdssamfund 100 milliarder kroner billigere, hvis den faglige indsats var bedre. Men den erkendelse eksisterer desværre hverken på Slotsholmen eller i kommunernes centrale apparater," lyder opsangen fra socialstyrelsens tidligere direktør.

Læs flere artikler om kommunalreformen.