Lektor: Nogle embedsmænd vil hellere adlyde deres chef end at følge loven

Perlerækken af højt profilerede skandalesager i centraladministrationen – eksempelvis minksagen, instrukssagen, skattesagen, statsløsesagen og jægerbogssagen - har nok fået mange til at tænke, at der må være "noget galt". 

Mens vi venter på analyser og resultater fra det nye Djøf-udvalg, ’Dybvad-udvalget’, kan det være interessant at se på nogle af de ting, som datamaterialet fra en tidligere undersøgelse kunne afsløre, samt hvad det ikke kunne afsløre.

Bo Smith-udvalgets fejl og mangler

Da Djøf i 2014 nedsatte Bo Smith-udvalget, var det netop for at undersøge forholdene i embedsværket. Da enkelte sager kan give et fordrejet indtryk af det fulde billede, var der behov for en bredere undersøgelse.

Da udvalgets rapport, "Embedsmanden i et moderne folkestyre", udkom i 2015, indeholdt den en klar afvisning af, at der er "systemiske problemer" i embedsværket.

Der var ikke kommet flere "sager" over tid, de havde ikke en fællesnævner, som kunne tyde på et underliggende problem, og fik ikke mere alvorlige konsekvenser.

Rapporten fremhævede, at embedsmænd havde særlig respekt for lovlighedsnormen, og angav kun ét reelt problem: embedsmændene havde ikke tilstrækkeligt kendskab til normerne for god rådgivning.

En gennemgang af grundlaget for udvalgets konklusioner viste imidlertid, at disse ikke var tilstrækkeligt understøttet af data og analyser.

Carina Saxlund Bischoff
Ph.d. i statskundskab, RUC

En gennemgang af grundlaget for udvalgets konklusioner viste imidlertid, at disse ikke var tilstrækkelig understøttet af data og analyser. Særligt problematisk var konklusionen om embedsmændenes svigtende normkendskab, da det spørgsmål i spørgeskemaundersøgelsen, som blev brugt som grundlag for den konklusion, ikke kunne bære den.

Udvalget mente, at embedsmænd, som valgte svar-muligheden: "Jeg konsulterer min nærmeste chef, når jeg bliver mødt af svære dilemmaer eller problemstillinger, og vi sparrer om, hvilke løsninger, der kan bringes i anvendelse" hermed gav udtryk for, at de selv havde utilstrækkeligt kendskab til normerne.

Da cirka fire ud af fem havde valgt svaret, konkluderede udvalget, at der var behov for at "styrke embedsmændenes kendskab til de grundlæggende spilleregler".

En pjece skulle løse problemet

Det gjorde man så. I efteråret 2015 udgav Finansministeriet 'Kodex VII', en pjece om embedsmandens pligter, og et omfattende program for at oplyse de ansatte i forvaltningen om spillereglerne for god embedsmandsskik blev sat i gang.

Centraladministrationen blev i en periode oversvømmet af postkort og plakater med embedsmandsdyderne. Spørgsmålet er, om det løste et reelt problem?

Carina Saxlund Bischoff
Ph.d. i statskundskab, RUC

I en nyligt publiceret undersøgelse dykkede jeg dybere ned i data fra Bo Smith-udvalgets spørgeskemaundersøgelse. Fokus var på de svar, embedsmænd i centraladministrationen havde givet på to fiktive situationer, hvor deres villighed til at medvirke til at udføre en klart ulovlig ordre fra ministeren, var i spil.

I det ene scenarie havde cirka en af fire embedsmænd valgt et svar, som to professorer i forvaltningsret fra KU, vurderede var i klar konflikt med deres lovlighedspligt. I det andet scenarie var det "kun" omkring en ud af ti.

Umiddelbart virker det som høje andele, både med tanke på, at det er myndighedsudøvelse på det højeste niveau og en fiktiv situation, hvor embedsmænd anonymt og uden pres skal svare på et survey-spørgsmål. Det var derfor interessant at dykke ned i spørgsmålet om, hvorfor de svarer, som de gør.

Hensyn til karriere spiller en stor rolle

Analyserne viste, at både hensyn til karrieren og opfattelse af hierarkiet spiller en stor rolle. Embedsmænd, som gav udtryk for, at karrieren lider overlast, hvis man ikke gør, hvad man bliver bedt om, var meget mere tilbøjelige til at medvirke til en ulovlighed.

Det samme gjorde sig gældende for de embedsmænd, som gav udtryk for, at de ikke selv bærer ansvar for de handlinger, de bliver bedt om at udføre – så længe de kan dokumentere, at de er blevet bedt om det og har udtrykt betænkeligheder herved.

Pligten til at adlyde trumfer lovlighedspligten for disse embedsmænd.

Carina Saxlund Bischoff
Ph.d. i statskundskab, RUC

Med andre ord, pligten til at adlyde trumfer lovlighedspligten for disse embedsmænd. Hierarkiet viser sig så også mere generelt ved, at almindelige embedsmænd hellere tilsidesætter lovlighedspligten, end cheferne gør.

Et andet interessant fund var, at de oplevelser embedsmænd har på deres arbejdsplads ser ud til at påvirke, hvordan de mener, de bør handle. Embedsmænd, som fortæller oplevelser med pres "oppefra" til at tilsidesætte normer, viser meget større tilbøjelighed til at gå på kompromis med deres lovlighedspligt.

Den oplevede praksis sætter sig spor. Denne socialiseringseffekt er velkendt fra forskningen i organisationer. Hvis kulturen er, at man adlyder frem for at "sige fra", når pligten kræver det, så kan det være svært at lave om på.

Data gav mulighed for at undersøge nogle af de faktorer, der påvirker embedsmænds villighed til at sige fra overfor ulovlige instrukser, men de gav ikke mulighed for at vurdere omfanget af problemerne.